Prostorno planiranje kao kontrola štete

 

Hrvatski zavod za prostorni razvoj krajem 2016. rasporedio je sredstva pomoći – gotovo pola milijuna kuna – zainteresiranim županijskim zavodima za prostorno uređenje i Zavodu za prostorno uređenje Grada Zagreba “za financiranje poslova izrade i praćenja provedbe dokumenata prostornog uređenja za 2016. godinu”, a pojednostavljeno – za pilot-projekte izrade metodologije sanacije nezakonite gradnje.

Zavodi koji su se posla prihvatili su oni iz Brodsko-posavske, Koprivničko-križevačke, Sisačko-moslavačke, Primorsko-goranske, Zagrebačke županije i Grada Zagreba te Zavod za prostorno uređenje Osječko-baranjske županije koji je 30. siječnja svoje uvide predstavio na osječkom Građevinskom fakultetu.

S obzirom na to da je legalizacija bez sanacije ultimativan poraz lokalne urbanističke struke, zakonski potez koji već godinama ionako osakaćeno prostorno planiranje čini potpuno beznadnom aktivnošću, stručno progovaranje o sanaciji već je mala revolucija.

Ideja za ovakav pothvat rodila se kroz skup Strategije urbane regeneracije održan 2016. u Zagrebu (zbornik), a utvrđivanje metodologija umjesto eventualnog točkastog pristupa rješavanju problema, također bi trebalo predstavljati korak prema sustavnom bavljenju problemom.

Očekivani rezultat je priručnik koji će objediniti pojedine studije slučaja obrađenih kroz rad zavoda, a namijenjen prvenstveno lokalnim samoupravama.

Razgovaramo s Ivanom Cingelom, stručnim savjetnikom za prostorno uređenje pri Zavodu za prostorno uređenje Osječko-baranjske županije, koautorom prijedloga sanacije za obuhvat Gradski vrt.

Ivan Cingel

 

Koliko je primjer Gradskog vrta u Osijeku primjenjiv na druge slične lokacije u mnogim gradovima na kojima su, ponekad i desetljećima, ucrtani “gradski projekti”?
Praksa ukazuje da je osnovna prepreka realizaciji nepostojanje dovoljno jakih investitora koji bi sami, u javno-privatnom partnerstvu ili na neki treći način ulazili u projekte tako velikih obuhvata, a nesigurni u plansku regulativu i tržište.

 

Osječki je slučaj atipičan u okviru pilot-projekta. Hrvatskoj ne manjka bespravne gradnje, no pretežno se radi o gradnji u periurbanim područjima ili predgrađima, nasuprot čemu Gradski vrt postaje slučajem kroz divlju gradnju u samom tkivu velikog grada – i to ne bilo kakvom, nego onom desetljećima, pa i stoljećima, predviđanom kao prostor kapitalnih javnih sadržaja.

Svi znaju za stadion, po tome je toponim postao čuven, no s razlogom nosi riječ vrt u sebi. Priča je šira i dulja od nogometa: radi se o pretežno neizgrađenom gradskom bloku utoliko što je oko stoljeće i pol funkcionirao kao urbani perivoj.

Tek nakon Drugog svjetskog rata – kada društveni ideal, umjesto gospode s cilindrima u produciranju po otmjenim perivojima, postaje drugarstvo naroda i sportski proletarijat u potkošuljama – historicistički vrt biva uklonjen, sa secesijskim zdencem, te je za početak napravljena speedway staza, a od 1958. i NK Osijek igra svoje utakmice u Gradskom vrtu.

Već od šezdesetih, kroz Miščevićeve generalne urbanističke planove, ta je pretvorba prostora i kroz plansku dokumentaciju zadana kao “važna razvojna zona” i to “centralni fiskulturni park”, što je, unatoč stihijskom nicanju tzv. “Stadionskog naselja” tijekom vremena, i poštovano na planskoj razini – prostor se bilježio i u manjoj mjeri konzumirao u tom duhu, kao sportsko-rekreacijski centar regionalnog značaja – sve do posljednjih, lanjskih izmjena i dopuna GUP-a, u sklopu kojih su sporne površine prenamijenjene iz sportsko-rekreacijske u mješovitu namjenu.

Pravi problem pritom ne predstavljaju sami individualni bespravni graditelji – poput svake rijeke, ljudi u potrazi za svoja četiri zida probijaju kud stignu, gdje mogu proći – nego je upala sistemska. Treba reći da je znatan dio sporne gradnje odavno legalan – samom nastalošću prije famozne ’68. godine. Što god je nastalo poslije, nije moglo biti legalizirano, zato što to a priori nije moguće na području namijenjenom sportu i rekreaciji, no sve skupa je svejedno stvaralo pat-poziciju.

Divlja kuća svakako predstavlja incident u prostoru, ali njom samom još ne biva kompromitiran javni koncept. Postaje to tek u momentu kad je Grad planski ovjeri, uvaži kao činjenicu s kojom će buduće uređenje prostora morati računati.
Dok kao društveni ideal očito preostaje još jedino kokošarski grabež, divlji zapad, loši đaci kao junaci tranzicije koji se “snalaze” kroz izigravanje civilizacijske regulacije. Vezanu problematiku predstavlja pitanje zašto su uopće planirani sadržaji realizirani samo u manjoj mjeri – dijelom upravo zbog pat pozicije uslijed postojeće stambene izgradnje, za koju se nije našlo ili nije htjelo naći rješenje otkupa, kao dakle uzroka nerealiziranju, a dijelom bi se moglo govoriti i o širem problemu investicija, karakterističnom za naše prilike, gdje se stihiji, kao posljedici, ostavlja šansu uslijed primarne neprovedivosti planova.

Primjer Gradskog vrta može utoliko biti instruktivan i metodološki primjenjiv u analognom tipu situacija, bespravne gradnje na urbanim područjima rezerviranima za značajne javne sadržaje neprivedene namjeni.

 

 

 

 

UPU sanacije područja Gradskog vrta i južnog Stadionskog naselja u Osijeku

 

Kakvom ste, dakle, metodologijom pristupili potrebi sanacije prostora? I kako adresirate problem provedivosti?
Na koji se način planom može sugerirati fazna realizacija takvog nekog zahvata?

Obuhvat slučaja zapravo uključuje dvije različite mikrosituacije, odijeljene prostornom barijerom južne obilaznice.

Prostor Gradskog vrta je onaj sjeverno od obilaznice, dok se južno od nje nalazi južni dio Stadionskog naselja. Ime naselja je jedno, zajednički nazivnik je divlje porijeklo gradnje, no problematika sanacije je različita.

U južnom dijelu radi se o pomaljajućem baš naselju, no rudimentarnog urbanizma te umnogome isključenog iz grada i gradske infrastrukture.
Ne postoji neposredan konflikt s planskim sadržajima, već je problem upravo to što područje nikada nije bilo planski tretirano, te propustom nije čak ni uključeno u obuhvat važećeg GUP-a, unatoč zakonskoj obavezi koja proizlazi iz činjenice da se radi o sastavnom dijelu samog naselja Osijek kao velikog grada i sjedišta županije. Zadatkom urbane sanacije biva pretvoriti ga u naselje gradskih obilježja i poboljšati infrastrukturnu uključenost u gradsku mrežu.

U sjevernom dijelu riječ je o dva izolirana “klina” stihije koja su se usjekla u planirane sadržaje, a zadatak urbane sanacije jest posredovanje u tom prostornom konfliktu.

Izradili smo tri različita scenarija posredovanja, odnosno preobrazbe, te jedan od njih, nakon vaganja pluseva i minusa, odabrali za predložak UPU-a sanacije. U okviru kompleksa Gradski vrt, rješenje iz UPU-a – to su bili kriteriji odabira scenarija – maksimalizira s jedne strane uvažavanje friško ovjerene stambene gradnje, uz poboljšanje njezinog komunalnog standarda, a s druge spašavanje što se spasiti da od planiranih sportsko-rekreacijskih sadržaja. Treba imati na umu da se ne radi o idealnoj planerskoj viziji, kako mislimo da bi UPU kompleksa trebao izgledati neopterećen nepoželjnim činjenicama u prostoru, već o UPU-u sanacije zatečenog stanja, koji činjenice uvažava unatoč tome što ih smatra nepoželjnima. Svojevrsna kontrola štete.

Provedivost ostaje pitanje, onako kao što je to uvijek pitanje kod nas, uslijed opće investicijske klime nesigurnosti koju spominjete, no važan element rješenja na području Gradskog vrta, kao i faktor etapnosti njegove realizacije, povrh međusobne neuvjetovanosti planiranih razvojnih sadržaja, jest da se sad svi nalaze na gradskom zemljištu te im realizacija više ne ovisi o otkupu privatnih nekretnina, kao dosad najveće prepreke.

U južnom dijelu realizacija je uvjetovana rješavanjem imovinsko-pravnih odnosa u koridorima planirane infrastrukture.

Varijanta 1

 

Usprotivili ste se svojedobno stavljanju DPU-a tog područja van snage dok nije definirana izrada novog UPU-a. Vaša primjedba navodno je hladno odbijena od lokalne samouprave, jer je mogla biti odbijena?

Važeći DPU nastavljao je mrsiti račune ostajući na snazi, unatoč izmjenama GUP-a. Nezgodna začkoljica: na površinama mješovite namjene propisana je mogućnost izgradnje, između ostaloga, sportsko-rekreacijskih građevina, tako da DPU, na svim mjestima te mješovite namjene, utvrdivši sportsko-rekreacijsku, nije bio u suprotnosti s GUP-om. A dok god nije riječ o neusklađenosti, nadležna je specifikacija iz detaljnijeg plana. Zato ga je trebalo brže-bolje staviti van snage. Obaveza izrade novog UPU-a jest propisana, ali to ne podrazumijeva dinamiku izrade.
Uz pikanteriju neshvatljivog propusta (ili prije odavanja u nemanju baš nekih namjera): uopće nisu dane smjernice za izradu UPU-a!

Radovi na izradi nisu se inače, izuzev odabira stručnog izrađivača, makli s mrtve točke do danas, premda je odluka o izradi donesena još u veljači 2017. godine, simultano s GUP-om, a i DPU je stavljen van snage u rujnu.

U ranijoj fazi projekta pisali smo kao participanti pilot-projekta gradskoj upravi s prijedlogom tijesne suradnje, u ime zajedničkog interesa da se plan donese, s upravnim odjelima i budućim izrađivačem plana. Po odabiru izrađivača, održali smo s njima i sastanak na istu temu, kojem se nije imalo što prigovoriti mimo činjenice da je na tome i ostalo. Izvršene analize u okviru pilot-projekta, stečeni uvidi i zaključci, kao i izrađeno rješenje, nesumnjivo bi im bili od velike koristi kada bi im se žurilo donijeti UPU.

Nije za čuditi se odbijanju primjedbe u javnoj raspravi – odnosno, zahtjeva da se stavljanje van snage provodi simultano s donošenjem zamjenskog UPU-a, bez otvaranja procijepa, radi sprečavanja dodatne devastacije prostora gradnjom prije budućeg plana – otuda što smo realno i mogli jedino izraziti protest i apelirati na zdrav razum, ne i pozvati se na obavezu.

Ali, pomalo iznenađuje besramnost kojom nam je obrazloženo da bi “takva odredba kočila svaku poduzetničku ili investicijsku aktivnost glede gradnje u predmetnom prostoru”. Treba li kome prevoditi?

Gradskoj urbanističkoj službi izgleda nije poznato da Zakon o prostornom uređenju upravo zabranjuje izdavanje akata za novu gradnju na područjima na kojima je izrada UPU-a zakonski obavezna, recimo onima planiranima za urbanu preobrazbu/sanaciju, osim po donesenom UPU-u. Ali u tom im je smislu vrlo zgodno područje Gradskog vrta ni ne planirati kao područje za urbanu sanaciju.
Odluka o izradi UPU-a – kakvog li iznenađenja – “zaboravila” je propisati kako se radi o planu u takve svrhe. Kada divlju gradnju više ne vodiš kao divlju gradnju, nego najuredniju plansku mješovitu, nemaš taj problem!

 

Varijanta 2

 

Vidite li način da se izbjegnu ti periodi deregulacije između dva plana?

Načelno govoreći, stati na kraj ovakvim procijepima nije, međutim, moguće pri istoj toj trenutnoj zakonskoj regulativi, zato što bi zabrana stavljanja van snage nekog urbanističkog plana dok nije odmijenjen novim imala temelja jedino u premisi uopće obaveznosti lokalne samouprave da u svakom momentu ima na snazi takav plan.

Zakon, međutim, nalaže tek svojevrsnu meta obavezu: propisuje jedinicama samouprave da propišu same sebi (GUP-om ili PPU-om) obavezno donošenje UPU-a za neke prostorne kategorije, a sve ostalo, uključujući i rok donošenja obaveznih planova, ostavljajući im od volje i na povjerenje, pretpostavljajući očito da će same najbolje znati voditi brigu o svom prostoru – što se u pravilu pokazuje kao slaba točka sustava.

Je li zamisliva onda izmjena regulative koja bi doskočila procijepima? Nije baš tako jednostavno, jer trenutna zakonska odredba ima svoju logiku. U mnogim bi slučajevima bilo deplasirano nalagati dinamiku donošenja mimo stečenih uvjeta za to. Postoje doneseni planovi koji se u praksi pokažu lošima i neprovedivima – često bi krivo bilo onemogućiti da ih se stavi van snage, uvjetovanjem simultanog zamjenskog plana.

Moguće je rješenje, umjesto općevažeće odredbe, restriktivnije propisati obavezu primjerice samo gradovima, pod nekim uvjetima, s obaveznim rokovima za taksativno navedene lokacije, čije određivanje ne bi bilo prepušteno dobroj volji same samouprave. No, kao što znamo, i po novom izdanju zakona o samoupravi, s danom praktički svemoći gradonačelnicima – baš i nema kod nas neke političke volje srezivati im krila.

Varijanta 3-4

 

Nelegalna gradnja nastavljena je i nakon vala legalizacije. Trošenje prilično ograničenog prostora, ma kako Hrvatska bila rijetko naseljena, već dolazi na naplatu kroz nemogućnost suvislih prometnih realizacija, zagađenje, štete proizašle iz neobaziranja na prirodne vodotokove, na primjer.

Smatrate li da ovi prijedlozi sanacije mogu predstavljati dovoljan politički alarm i znate li koje su aktivnosti (Ministarstva, Komore, UHA-e?) planirane da bi se i van struke objasnile posljedice deregulacije prostora?

Kada se 2013. godine u Osijeku održavao 4. kongres hrvatskih arhitekata, HKA i UHA pozvale su, u ime “osnaživanja razvoja arhitektonske misli”, te “aktivnog sudjelovanja sudionika u programu”, na dostavu radova posvećenih “upravo minuloj temi legalizacije”.
Limeno je ipak zvučalo to geslo osnaživanja razvoja misli u svjetlu istovremenog usmjerivanja misli u strogo zadanom smjeru, s traženjem jedino afirmativnog osvrtanja na “spomenuti proces legalizacije”, sugerirajući “zajedništvo u tvrdnji da je besmisleno zatvarati oči pred realnošću i da je upravo ovo iskustvo bilo potrebno kako bi se uredilo stanje u prostoru; ostvarilo temelje za budućnost u kojoj će nezakonito djelovanje biti nepoznato; budućnost u kojoj ćemo imati priliku poboljšati i unaprijediti životni standard ljudskog habitata” (a hvalilo se proces legalizacije i argumentom osnovnoškolskog sastavka: zbog toga što su arhitekti tijekom njega “imali jedinstvenu priliku ostvariti odnos s puno većim rasponom korisnika nego ikada do sada; posjetili su mjesta na kojima nikada nisu bili; upoznali se s procesima, potrebama i ambicijama građana, i vjerujemo, upoznali upravo te građane s profesijom arhitekta i znanjem kojim raspolažu”).

Zbilja? Legitimiranje nezakonitog djelovanja s najviše političke i zakonske točke dovest će do budućnosti u kojoj će “nezakonito djelovanje biti nepoznato”? Nešto kao da ozakonimo džeparenje i onda slavodobitno likujemo kako, zbog tog nezatvaranja očiju pred realnošću da džepari postoje, neće više nikada na našim ulicama biti nezakonitog džeparenja. Dabome, jer bit će zakonito.

 

Varijanta 3-5

Nisam bio vjernik tog zajedništva, pa sam dostavio rad koji se narugao višku energije oko legalizacije uz manjak ideja o sanaciji, sarkastično predloživši da se dio prikupljenih sredstava plasira za troškove rušenja svekolike izgradnje skandalozno napravljene sve kako treba, s uredno izdanim dozvolama, u skladu s prostornim planom – stanje koje traži sanaciju! – jer nema smisla zadržavanjem u prostoru kvalitetno planirane i projektirane izgradnje raditi budale od divljih graditelja koji su se ipak trudili to bez potrebnih papira.

Odgovoreno mi je da je organizacijski odbor moj rad ocijenio kao “vrlo zanimljiv, no nažalost nismo ga u mogućnosti uklopiti u izložbu radova”.
Na sam dan izložbe iznenadilo me vidjeti da je ipak uklopljen, osobnom intervencijom selektora, profesora Tihomira Jukića, što naravno nije spriječilo visoke predstavnike navedenih institucija da u programu Kongresa afirmativno deklamiraju, na čelu s tadašnjom ministricom koja je primarno i upalila taj mrak.

 

 

Institucije će, očekivano, biti inertne, no do danas su se i one većinom povukle s kategorično afirmativnih pozicija. Što opet ne znači da ih ne treba nastaviti pritiskati. Ako postoje neke institucionalne aktivnosti na dočaravanju široj javnosti štete od kontinuiteta deregulacije prostora te sistematske degradacije urbanističke struke i discipline prostornog planiranja – te su aktivnosti suviše tihe i pristojne.

Primjerice, kada je prošlog ljeta gorjela splitska periferija, što se pretvorilo u nacionalni skandal, dosta je bilo govora o zakazivanju vatrogasnih službi, no možda se moglo iskoristiti priliku za snažnije potenciranje odgovornosti samih bespravnih graditelja u tim naseljima bez kanalizacije, hidranata ili vatrogasnog pristupa, kao i zakazivanje službi, institucija, sustava koji takva naselja legalizira, uz vrlo kaskajuće mehanizme sanacije.