Kad građani odlučuju na što će se utrošiti javna sredstva
‘’Najvažniji element gradske politike je odrediti na što će se utrošiti javna sredstva’’, poručilo je udruženje gradskih četvrti brazilskog grada Porto Alegre nakon što je tadašnji gradonačelnik predložio uključiti lokalno stanovništvo u poslove upravljanja gradom. Stanovnici Porto Alegra od 1989. godine zajednički raspravljaju probleme i prioritete nakon čega izrađuju prijedlog javnog proračuna. Slične se prakse u proteklih dvadeset godina šire svijetom, a zahvaljujući Gongovom projektu, financiranom iz Europskih fondova, ove godine i građani Pazina uče kako kreativno i proračunato raspodijeliti gradski budžet.
Princip socijalne pravde krucijalan je za shvaćanje participativnog budžetiranja: Arhitekt Giovanni Allegretti
Zagovornici drže da je participativno budžetiranje (PB) multifunkcionalan alat za ‘’demokratizaciju demokracije’’, jačanje civilnog društva, suzbijanje korupcije i modernizaciju javnih službi… Negativna iskustva govore da participativno budžetiranje nije doprinijelo uspostavljanju novih vrijednosti u društvu i da je, štoviše, ostavilo poprilično negativan dojam kod sudionika, a teško je utvrditi koliko je tu riječ o nerealnim očekivanja i manjku političke volje za stvarne promjene. Ipak, odlučivanje o sredstvima iz javnog proračuna zvuči kao puno veći izazov od nekih pitanja koje u posljednje vrijeme postaju predmetom demokratskog odlučivanja.
Lokalno stanovništvo usmjerava novac iz javnog proračuna ovisno o potrebama zajednice. Njihov je zadatak u procesu participativnog budžetiranja zapravo vrlo konkretan: raspravljati o zajedničkim dobrima i, ovisno o prioritetima, napraviti prijedlog proračuna za nadolazeće razdoblje. Ako se kroz diskusiju pokaže da je rješavanje infrastrukturnih problema prioritet, predloženi projekti (izgradnja biciklističkih staza i sl.) će biti vrednovani ovisno o tom kriteriju. S obzirom na to da je PB institucionalna inovacija za poboljšanje komunikacije u svim smjerovima, neizostavan je kvalitetan dijalog između građana i javnih službi. Tamo gdje se PB pokazalo kao uspješan model, kao u slučaju talijanskog grada Grottammare (15 000 stanovnika), ubrzo počinje eksperimentiranje i s ostalim modelima participativnog političkog odlučivanja te se stanovnici počinju baviti i drugim pitanjima osim budžeta. Grottammare je pozitivan primjer jer je tu PB imalo velik utjecaj na društvene promjene, prije svega na suzbijanje korupcije.
Evo kako je to otprilike izgledalo u Porto Alegru. Sve počinje u ožujku sa zajedničkim sastancima na kojima se izabiru delegati (drugi modeli poznaju i direktniji princip, bez delegata). Delegati zastupaju interese pojedinih grupa na posebnim forumima. Slijedi definiranje prioriteta: stanovnici određene teritorijalne jedinice rangiraju 5 od 12 ‘’tipova’’ javnog dobra koji su od posebnog značaja za kvalitetu života na tom području (obrazovanje, stanovanje, kultura, prijevoz…). Projekti se ocjenjuju ovisno o prioritetima i različitim kriterijima. Važno je voditi računa i o mogućnosti realizacije projekata o čemu je ponekad potrebno komunicirati sa stručnjacima. Završni odabir projekata ovisi i o unaprijed dogovorenom budžetu. U Porto Alegru su stanovnici odlučivali o maksimalnih 20,8% proračuna, dok je u također brazilskom gradu Belo Horizonte taj postotak iznosio najviše 5,35% od ukupnog proračuna. U većini slučajeva se odlučuje o vrlo malom postotku proračuna, ponekad manjem i od 1%. U srpnju vijeće donosi prijedlog proračuna, on se daje na uvid gradskoj vlasti, a neslaganje s prijedlogom u ovoj fazi nije nimalo popularan ni promišljen potez…
I Belo Horizonte je 1993. godine krenuo putem modernizacije postojećeg sustava pri čemu je model PB ponešto unaprijeđen. Polovica gradskog novca je podjednako raspoređena svakoj četvrti, a druga polovica je raspoređena prema posebnoj formuli, ovisno o populaciji i prosječnom prihodu stanovnika. Tako je omogućeno da više sredstava dobiju siromašnije četvrti. Naime, princip socijalne pravde krucijalan je za shvaćanje participativnog budžetiranja u Brazilu i svaka daljnja prilagodba postojećeg modela treba voditi računa o pravednosti, smatra Giovanni Allegretti, arhitekt i istraživač Centra za društvene studije portugalskog Sveučilišta Coimbra, koji je svoja iskustva i znanja o participativnom budžetiranju podijelio sa sudionicima ovogodišnjeg programa Zelene akademije na Visu.
Vježbanje participativnog budžetiranja na Zelenoj akademiji na Visu
Razne inovacije su dokaz da upravljanje javnim financijama istodobno može biti kreativno, proračunato i pravedno. Još jedan primjer takve inovacije je online mapa koja se koristi u nekim gradovima za bolju vizualizaciju problematičnih mjesta pri određivanju indeksa kvalitete života kao dodatnog kriterija za teritorijalnu raspodjelu javnog novca.
Nejednakosti prisutne u širem društvu manifestiraju se i u manjoj grupi koja zajednički raspravlja o problemima svoje četvrti. Manje obrazovani ponekad prepuštaju riječ obrazovanijima od sebe. Žene će teže formulirati vlastite prioritete u prostoriji s muškarcima koji imaju istaknutije funkcije u društvu. Kako se boriti protiv tih nejednakosti ili barem izbjeći da one utječu na krajnje rezultate procesa? Odgovor na taj problem je grupiranje, smatra Allegretti. Žene same određuju vlastite prioritete koje onda i ostali trebaju ispoštovati. Uostalom, postoji i pojam rodno osjetljivog financiranja koje vodi računa o rodnoj neutralnosti budućih projekata. Kako da sportski kompleks, financiran zajedničkim sredstvima, bude rodno neutralan i na koji način takav projekt doprinosi smanjivanju tradicionalno prisutnih nejednakosti?
Ne prepuštajući se logici investitora, građani doprinose povećanju kvalitete života u svojoj četvrti. Argumenata za participativno budžetiranje ne ponestaje ni u vrijeme krize. Ako ništa drugo, pametna provedba može umanjiti nezadovoljstvo zbog upravljanja ionako malim budžetom, a za političare to znači manji linč zbog loših financijskih odluka. No, PB nikada ne smije služiti pukoj samopromociji, mjesta ili političara, bez zrele ambicije za pozitivne društvene promjene.
Poljska je poznata kao najveći europski eksperimentator u participativnom budžetiranju. Samo 2012. godine više od 1000 administrativnih jedinica je bilo uključeno u proces zajedničkog izrađivanja proračuna, a stanovnici su se najviše koncentrirali na financiranje manjih javnih radova kao što je izgradnja biciklističkih staza, parkova i igrališta. Cijeli proces je navodno iznevjerio sudionike i nije razvio bolju povezanost stanovništva s lokalnom jedinicom. Građani su se žalili na to da odlučuju o beznačajnom postotku javnog novca, a rezultati nisu posve oduševljavali s obzirom na ostale probleme u društvu, kao što je korupcija. Zadnja odluka je bila prepuštena vlastima, a stanovnici i dalje nisu imali nikakav utjecaj na veće projekte o kojima je odlučivano ne vodeći računa o zajedničkim potrebama (izgradnja aerodroma u gradu Gdynia, terme u Gostyninu i stadion u Krakowu, sagrađeni novcem poljskih i europskih poreznih obveznika…).
Ograničenja participativnog budžetiranja su brojna. Carol Pateman upozorava da su brojni primjeri participativnog budžetiranja, koje u zemljama u razvoju već dulje vrijeme podržava Svjetska banka, više edukativnog karaktera. Više energije odlazi na informiranje i edukaciju, a stvarna participacija građana i provedba projekata iz javnog proračuna i dalje zakazuje, kao i mogućnost stvarnih promjena. Kod onih slučajeva gdje je provođenje PB-a financirano iz različitih fondova postoji mogućnost da taj novac u budućnosti neće biti dostupan.
Čini se da je stvar izbora kako ćemo se konačno postaviti prema participativnom budžetiranju. Neslavni primjeri pokazuju da postoje određeni ideali i očekivanja od demokracije, a ona pak nije tako samorazumljiva i iziskuje puno političke volje. Zato je pravo pitanje može li do prave društvene promjene doći prije unaprjeđenja kvalitete života i kvalitete postojećeg sustava? Možda participativno budžetiranje pripada budućnosti. Ono nije nepoznanica školarcima u regiji Poitou-Charentes u Francuskoj gdje djeca u školi uče što je to obiteljski budžet, preko njega se upoznaju s pojmom javnog proračuna i naposljetku sami kreiraju primjer školskog budžeta s projektima koje će realizirati.
Ovaj tekst sufinanciran je sredstvima Fonda za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektoničkih medija
Foto. Mirela Šavrljuga
Ana Abramović
