Dobri planovi polaze od pretpostavke da će biti implementirani

Koje razine planiranja možemo promišljati, stvarati i implementirati u aktualnim lokalnim uvjetima, s kojim krajnjim ciljem, za koga i s kojim uspjehom, pitanja su koja se ne odnose samo na prostor, ali su u dobrom dijelu slučajeva uz njega fundamentalno vezana.

Većina poteškoća proizlazi iz neusklađenosti tih razina i nedovoljne artikulacije ciljeva, no izgleda da se neki pomaci nabolje ipak događaju kroz međunarodne projekte. S Ivanom Katurić prvi smo puta razgovarali 2013. godine kada je šibenska provedba transnacionalnog projekta JEWEL tek bila u začetku (ovdje), a ovom prilikom govorimo o rezultatima projekta i vezanim pitanjima planiranja povijesnih jezgri.

Ivana Katurić, magistrica upravljanja gradom

Trenutno niz jedinica lokalne i regionalne samouprave izrađuje Strateške razvojne programe, Strategije urbanog razvoja, Strategije razvoja LAG-ova i slične dokumente bez točnog uvida u teritorijalna preklapanja istih: događa se da općine i gradovi izrađuju niz istih ili sličnih strateških dokumenata. Metodološki su takvi dokumenti u hrvatskom kontekstu vrlo ograničeni te ne daju potpun uvid u stanje na terenu, što zbog nepodudarnosti u prostornim obuhvatima analitičkih kategorija, gdje je moguće da se recimo ne poklapaju granice povijesnih jezgri sa statističkim krugovima ili obuhvatima gradskih četvrti, što zbog rijetkog korištenja GIS-a koji bi omogućio koordinaciju različitih prikupljenih podataka uvođenjem dimenzije prostora. Kako ste na projektu Urbanog centra u Šibeniku doskočili tim nedostacima?

Osnovni problem planova upravljanja povijesnim jezgrama je slab implementacijski potencijal. U hrvatskom zakonskom okviru oni nisu obavezan instrument te u skladu s tim često postaju tek lista želja koja nije koordinirana s prostorno planskom dokumentacijom i nema veze s izvorima financiranja. S druge strane, sama priroda starije generacije planova upravljanja imala je ograničenje koje ste upravo naveli, radilo se o tekstu bez slike, odnosno jasne teritorijalne dimenzije. Tako smo se i mi suočili s problemima poput definiranja obuhvata povijesne jezgre i veze sa analitičkim kategorijama koje su nam bile dostupne –na primjer jedno je reći da povijesna jezgra gubi stanovnike, drugo je to dokazati podjelom jezgre i analizama kretanja unutar svakog djela jezgre.

Rezultati projekta JEWEL uvelike su ovisili i o suradnji s lokalnom zajednicom bez čijeg sudjelovanja ne bismo mogli dobiti iznimno važne podatke o stavovima, mišljenjima, aspiracijama, potrebama i uzorcima ponašanja u kontekstu sadržaja i kvalitete života u povijesnoj jezgri. U skladu s time jedan od rezultata bila je detaljna analiza lokalnih potreba (Local Needs Analysis), u sklopu koje smo uzimali u obzir sva relevantna sociološka istraživanja povijesnih jezgri istočne obale Jadrana provedena 80-ih godina prošlog stoljeća, kao i suvremena istraživanja o trenutnim procesima prisutnima na područjima povijesne jezgre od kojih je među najvažnijima pojava povremenog stanovanja.

Ipak, projekt JEWEL nije rješenje svih problema povijesne jezgre Šibenika, on je početak nečeg što bi trebao biti strukturirani dijalog stanovnika jezgre, građana Šibenika i predstavnika vlasti, kao i osnova za povlačenje sredstava iz EU fondova.

JEWEL

Glavni rezultat JEWEL projekta je uspostava Urbanog centra, mjesta u kojem lokalna zajednica razmjenjuje sve bitne informacije o urbanim promjenama te ima izravnu ulogu u procesu donošenja odluka u planiranju razvoja povijesne jezgre. Takvi uvjeti participacije nisu uobičajeni, a ne postoji ni navika građana da aktivno sudjeluju u oblikovanju vlastite urbane svakodnevnice – kako ocjenjujete mogućnost da se dovoljan broj izravno zainteresiranih uključi u procese planiranja i upravljanja kroz urbani centar?

Ono što je bilo iznimno vidljivo kroz fokus grupe bio je izrazit emocionalni angažman vezan uz samu temu istraživanja pa je moguće da senzibiliziranje i otvaranje komunikacijskog kanala zaista stvore nove i dugotrajnije modele sudjelovanja. Urbani centar poslužit će i kao Urbani inkubator za predstavnike kreativnih industrija i poduzetnike početnike s ciljem davanja poslovne i logističke potpore za razvoj proizvoda i usluga kojima će se dodatno oživjeti povijesna jezgra Šibenika, stoga i u tom vidu aktivnosti očekujemo pozitivne pomake.

Urbani centri su prepoznati kao alati revitalizacije u brojnim europskim i svjetskim gradovima poput New Yorka, San Francisca, Torina, Bologne i drugima. Građanima i korisnicima grada nude nepristrano centralizirano mjesto za sve informacije o planiranju, politikama i urbanističkom dizajnu koje se odnose na njihov grad, ali – što je još važnije – jačanje povezanosti lokalne javne uprave i građana u planiranju razvoja.

Projekt JEWEL u kojem je Grad Šibenik bio jedan od partnera je imao tri glavna cilja – otvaranje i pokretanje Urbanog centra, izradu Urbanog razvojnog plana, strateškog dokumenta usmjerenog revitalizaciji povijesne jezgre i otvaranje Urbanog inkubatora. Perugia je kao vodeći partner već imala izrađenu svoju strategiju Quadro Strategico di Valorizzazione dok su ostali projektni partneri postigli ovu razinu kao rezultat projekta JEWEL. S druge strane, Perugia je tijekom JEWEL projekta napravila korak dalje u kojem se gradska uprava povezala s različitim povijesnim udrugama građana (nalik na nekadašnje mjesne odbore kod nas) koji vode povijesne gradske kvartove te osmislila i realizirala projekte u svakom od njih.

Metodološka novina projekta JEWEL je upravo u povezivanju dva stara instrumenta plana upravljanja povijesnom jezgrom i urbanog centra u novi “governance model”, jer umjesto da se proces završi na izradi dokumenta, uspostavlja se urbani centar kao prostor kontinuiranog promatranja provedbe, testiranja i prilagođavanja plana.

Urbani centar, Šibenik

Koje su osnovne značajke suvremenog prostornog i strateškog planiranja u Hrvatskoj, danas u kontekstu Europske unije?

Zakonom o prostornom uređenju definiraju se planovi koji na razini županija i gradova odgovaraju tradicionalnom planiranju zasnovanom na namjeni. S druge strane, strateško planiranje regulirano je prvenstveno Zakonom o regionalnom razvoju i to do sada na razini županija, te u novom zakonu na razini urbanih aglomeracija i urbanih područja. Planovi upravljanja zaštićenom kulturnom baštinom nisu regulirani zakonskim aktima te su do sada izrađeni planovi različitih lokaliteta međusobno vrlo različiti i najčešće imaju vrlo slab implementacijski potencijal.

U ovakvom institucionalnom kontekstu ključno je razlikovati prostorno planiranje zasnovano na korištenju zemljišta (land-use planning) od strateškog planiranja. Planiranje zasnovano na korištenju zemljišta za svoj osnovni cilj ima preciznu definiciju korištenja zemljišta – ono je integrirani i kvalitativan način planiranja koji uključuje lokaciju, intenzitet, oblik, količinu i usklađenje razvoja prostora za različite funkcije poput stanovanja, gospodarskih djelatnosti i sličnog. U većini EU država prva planska regulativa nastaje početkom 20. stoljeća, a danas, zahvaljujući razlici u kulturalnim, institucionalnim i pravnim okvirima, imamo veliki raspon sistema i tradicija planiranja.

Definicija strateškog planiranja u kompendiju EU za sisteme i politike prostornog planiranja razgraničava strateško i prostorno planiranje zasnovano na namjeni. Strateško planiranje se definira kao planiranje na regionalnoj i nacionalnoj razini dok prostorno planiranje zasnovano na namjeni obuhvaća razinu lokalnih jedinica samouprave i funkcionalne gradske regije. Unatoč tome, u posljednje vrijeme se strateško planiranje u dobrom dijelu odvija i na razini grada ili gradske aglomeracije, a također i primjenom planova upravljanja zaštićenom prirodnom i kulturnom baštinom na planskim razinama nižim od razine grada.

Glavni nedostaci tradicionalnog prostornog planiranja zasnovanog na korištenju zemljišta su pasivnost, pragmatičnost i lokalizirano planiranje koje ima za cilj kontroliranje korištenja zemljišta kroz zonski sistem. Generalni zaključak je kako prostorni planovi tog tipa uistinu osiguravaju da se neželjeni razvojni elementi ne pojave, ali nisu u mogućnosti osigurati pojavu željenih elemenata. Iako prostorni planovi zasnovani na namjeni imaju formalni status i služe kao službene smjernice za implementaciju planiranog, nedostaje im aspekt aktivnog poticanja i sinergije s drugim politikama. Ovakvi prostorni planovi na razini EU osiguravaju pravnu sigurnost, ali su kruti i nefleksibilni te slabije odgovaraju na promjene u prostoru.

U Hrvatskoj, kao i mnogim drugim SE i SEE zemljama, zbog raširenog fenomena neformalne izgradnje, čak je i ovaj aspekt pravne sigurnosti problematičan.

Prostorni planovi zasnovani na namjeni fokusirani su na fizički aspekt te kroz njega daju fizička rješenja za društvene i ekonomske probleme. Suradnja u planiranju s glavnim sudionicima te uključivanje „slabijih“ grupa ne postoji. Stoga je ideja u svim sistemima EU veća otvorenost planova.

Prostorno planiranje u Hrvatskoj gotovo je u potpunosti izgubilo interdisciplinarni karakter. Postoji li u barem formalni okvir kroz koji bi se otklonio taj nedostatak?

U Hrvatskoj je posebno problematičan nedostatak veće otvorenosti prema strukama koje nisu tehničke, a koje su danas tek nominalno uključene u proces planiranja, odgovorni voditelj može biti isključivo arhitekt, a zakonom i pravilnikom je definirano tek kako je potrebno imati jednog stručnjaka drugih struka. Strateški pristup organizaciji prostora na različitim razinama postaje prevladavajući 1990-ih godina kada postaje jasno da rješenja kompleksnih problema ovise o mogućnostima stvaranja strateške vizije, ali i jasnog definiranja kratkoročnih aktivnosti. Ovaj pristup je promjena u dosadašnjem načinu planiranja jer u njemu sudionici postaju znatno više uključeni u proces planiranja dijeleći interese, ciljeve i znanje.

Ipak, na primjeru izrade strateških planova u Hrvatskoj vidimo kako je uključivanje često samo nominalno putem loše strukturiranih partnerskih vijeća, jer istinski participativni proces je relativno skup i dugotrajan, te se u Hrvatskoj vrlo često odrađuje samo pro forma.

Također, strateško planiranje je socijalni proces koji proizvodi oblik i okvir mjesta kakvo ono jest i kakvo bi trebalo postati kroz tri elementa – viziju, aktivnosti i sredstva za implementaciju. Kod nas je fokus na definiranju vizije i nekritičkom ispisivanju svih projekata, a u takvom kontekstu aktivnosti i sredstva za implementaciju nisu povezana.
Na primjer, imamo velike infrastrukture projekte koji su predviđeni kao projekti neposredne realizacije bez obzira što nisu usklađeni s prostorno planskom dokumentacijom (a svi znamo da se radi o dugotrajnim procesima reguliranima Zakonom o prostornom uređenju), nemaju pregled izvodljivosti projekta niti izvora financiranja. Takvi projekti u razumnim sistemima bili bi srednjoročni ili dugoročni, a mi se zavaravamo pa ih stavljamo u neposredne. Kada tako strukturiramo implementaciju, naravno da monitoring nema smisla – jer od početka se kreće s pretpostavkom da sve planirano nije realno.

Ključno je da strateško planiranje nije problematično samo u Hrvatskoj, ali u našem sustavu zapravo postoje dva paralelna sustava – jedan reguliran Zakonom o prostornom uređenju, a drugi Zakonom o regionalnom razvoju. Ovakvoj situaciji doprinosi i niz planova koje ste spomenuli u uvodnom pitanju poput strategija LAG-ova i strateških razvojnih programa čija se izrada financira sredstvima Europskog poljoprivrednog fond za ruralni razvoj. Cilj bi bio koordinacija i ozbiljno shvaćanje integriranosti sustava planiranja. Od nacionalne do lokalne razine mi imamo niz planova koji pokrivaju isto područje i nisu međusobno usklađeni, a to predstavlja veliki problem i često rezultira bespotrebnim gomilanjem papira koji malo znače.

Zaključno, u situacijama kada funkcionira, strateško se planiranje fokusira na ograničen broj strateški ključnih područja: prepoznaje i okuplja glavne (javne i privatne) sudionike; dopušta široku (višerazinsku) i raznoliku (javnu, ekonomsku, civilnu) uključenost u proces planiranja; razvija dugoročnu viziju i strategiju; projektira strukture i okvire za upravljanje prostornim promjenama. Vrlo često nedostaje ovaj fokus dobrih planova na odluke, aktivnosti, rezultate i implementaciju, koja uvijek uključuje sustavno i ozbiljno nadgledanje, povratnu informaciju i ispravljanje. Ni u jednom sustavu strateško planiranje ne teče glatko iz jedne faze u drugu, ali dobri planovi polaze od pretpostavke da će dijelom biti implementirani.

 

Genova

Očekujete li da će mehanizmi Europske komisije koje moramo primjenjivati donijeti pozitivne pomake u lokalnoj praksi? Može li se kroz specifične projekte regulirati bar dio odnosa?

Kao timu općenito nam je zanimljivo baviti se konceptima koje uvodi Europska komisija kroz programske dokumente, a koji u sebi imaju element novine – bilo na EU razini poput mehanizma Integriranih Teritorijalnih Ulaganja (ITU), bilo u hrvatskom kontekstu – poput teritorijalnih dimenzija socijalne inovacije. Do sada smo s Gradom Zagrebom radili na teritorijalnim dimenzijama socijalne inovacije, dok potencijale provedbe mehanizma ITU pratimo već duže vrijeme – od organizacije međunarodnog panela na kojem su sudjelovali stručnjaci iz Varšave, Praga i Venecije do suradnje s Gradom Zagrebom i Gradom Splitom na modelima planiranja provedbe ITU mehanizma. Na konferenciji su prikazana izvrsna iskustva iz Češke i Poljske koja su predstavili Jaromir Hainc (Institut za planiranje i razvoj, Prag) i Pavel Sajnog (Ured za EU poslove i ekonomski razvoj Grada Varšave) te za sad nedovoljno definiranim primjerom Italije koji je predstavio dr.sc. Marco Vani sa Sveučilišta u Veneciji.

Trenutačno smo u procesu izrade studije prostorno-programskih dimenzija održivog razvoja u kontekstu EU financijske perspektive 2014-2020 za Grad Split. Voditelj radnog tima je dr.sc. Aleksandar Lukić s Geografskog odsjeka Prirodoslovno-matematičkog fakulteta u Zagrebu. Član tima je i dr.sc. Ivan Tosic koji je voditelj Metropolitan Research Instituta u Budimpešti te jedan dugogodišnji stručnjak u području strateškog razvoja i EU regionalnih politika koji ima pregled nad statusom i modelima implementacije ITU-a u svim državama članicama koje su prihvatile korištenje tog mehanizma. Prema posljednjim informacijama, 17 od 28 država članica EU odlučilo se na njegovo korištenje.

ITU je posebno zanimljiv mehanizam, koji se u partnerskom sporazum Hrvatske i EU navodi kao ključan za koncept održivog urbanog razvoja u Hrvatskoj. Partnerski sporazum dodatno naglašava da je glavni cilj uspostave ITU mehanizma promocija održivog urbanog razvoja u najvećim urbanim centrima kroz poticanje pojačane suradnje između lokalnih vlasti i partnerstva s raznim dionicima (vlast, poslovna podrška i pružatelji usluga, akademske institucije i nevladine organizacije). Suradnja i partnerstva će rezultirati integriranim lokalnim razvojnim investicijama te se očekuje da će povećati učinkovitost upotrebe ESI fondova, ali i omogućiti realizaciju kvalitetnih projekata i aktivnosti. Provedba ITU-a će se temeljiti na strategijama razvoja urbanih područja koje će biti izrađene za svaki teritorij u kojem se ovaj mehanizam provodi – ovdje se zatvara puni krug razgovora gdje se vraćamo na kvalitetu strategija koje će biti izrađene i kriterije za njihovu izradu.

Metropolitanska područja u Hrvatskoj

Kako vas je dosadašnje iskustvo usmjerilo u ovo izazovno, ali i nezahvalno područje?

Jos od suradnje s Multiplicityjem 2003. godine radim na temama vezanim za mogućnost integriranja istraživačkih umjetničkih praksi u promišljanja teritorija zajedno s Matteom Ghidonijem koji kasnije nastavlja sa Salotto Buonom i San Roccom, a s kojim i danas surađujemo na nizu projekata. Multiplicity agencija za teritorijalna istraživanja iz Milana, koja se bavi suvremenim urbanizmom, arhitekturom, vizulanim umjetnostima i kulturnim, s osnivačem Stefanom Boerijem tih je godina zaista značajno utjecala na međunarodnu kulturnu proizvodnju, osobito knjigom “Mutations” (Koolhaas et al) koja je obilježila cijelo razdoblje u kojem su urbani studiji postali dominantna tema na međunarodnoj razini. Ova nova faza u suvremenoj umjetničkoj produkciji bila je vidljiva i u recepciji Multiplicity projekta “Border Devices” u kojem sam sudjelovala. “Border Devices” je projekt kojim se istražuje ideja granica, kontrolnih točaka, fizičkih i psiholoških barijera koje su rezultat povezanosti i kretanja na globalnoj razini. Projekt “Border Devices” predstavljen je na 50. Venecijanskom bijenalu, u R.O.O.M.A.D.E, Bruxelles, KW Kunst-Werke, Berlin, Witte de With, Rotterdam, HMKV Hartware Medien Kunst Verein, Dortmund, Birzeit University, West Bank, 1st Architectural Biennial Beijing te u The Fabric Workshop and Museum, Philadelphia.

Evoluciju ovakvog pristupa prostoru gledamo danas kroz San Rocco, a i mi ga nastojimo razvijati kroz projekte koje danas provodimo s Matteom Ghidonijem. Zapravo mislim kako je uzbudljivo raditi u realnom sektoru prostornog planiranja, prvo šegrtovati i nešto pokušavati ispraviti unutar sustava, a nakon toga napraviti zoom out i pokušavati stvarati situacije u kojima se kombinira pragmatično znanje sustava s eksperimentalnim promišljanjem teritorija.